Por Pedro Fiori Arantes* e
Mariana Fix**, no Brasil de Fato 

O pacote habitacional "Minha casa, minha vida", lan�ado em abril de 2009, com a meta de constru��o de um milh�o de moradias, tem sido apresentado como uma das principais a��es do Governo Lula em rea��o � crise econ�mica internacional - ao estimular a cria��o de empregos e de investimentos no setor da constru��o -, e tamb�m como uma pol�tica social em grande escala.

O volume de subs�dios que mobiliza � de R$ 34 bilh�es (o equivalente a tr�s anos de Bolsa-Fam�lia), para atender a popula��o de 0 a 10 sal�rios m�nimos de rendimento familiar.

Por isso, o Governo Lula tem destacado que o investimento, apesar de focado na gera��o de empregos e no efeito econ�mico anti-c�clico, tem um perfil distributivista, ao contr�rio do que provavelmente faria a oposi��o - um conjunto de obras diretamente de interesse do capital.

O objetivo declarado do Governo federal � dirigir o setor imobili�rio para atender � demanda habitacional de baixa renda, que o mercado por si s� n�o alcan�a.

Ou seja, � fazer o mercado habitacional, restrito no Brasil a uma parcela minorit�ria da popula��o, finalmente incorporar setores que at� ent�o n�o tiveram como adquirir a mercadoria moradia de modo regular e formal.

Se as "classes C e D" foram descobertas como "mercado" por quase todas as empresas nos �ltimos anos, ainda havia limites, numa sociedade extremamente desigual e de baixos sal�rios, para a expans�o no acesso a mercadorias caras e complexas, como a moradia e a terra urbanizada.

Com o pacote habitacional e o novo padr�o de financiamento que ele pretende instaurar, esses limites pretendem ser, se n�o superados, alargados por meio do apoio decisivo dos fundos p�blicos e semi-p�blicos, de modo que a imensa demanda por moradia comece a ser regularmente atendida.

Para os mais pobres, o subs�dio � alto (entre 60% a 90% do valor do im�vel) e o despejo, no caso de inadimpl�ncia, � improv�vel. Para os demais, que entram em financiamentos convencionais, mas tamb�m subsidiados, o Governo estabeleceu um "fundo garantidor" para cobrir presta��es em atraso e preservar o sistema.

O pacote � generoso com todos os que conseguirem nele entrar. Para as construtoras, a promessa � que "haver� para todos, grandes e pequenos", como se manifestou um empres�rio da constru��o recentemente.

Entretanto, para os sem-teto, o atendimento previsto � para apenas 14% da demanda habitacional reprimida, do nosso d�ficit habitacional de ao menos 7,2 milh�es de casas.

A seguir pretendemos apresentar uma discuss�o preliminar do pacote, a partir das informa��es, medidas e instru��es normativas que foram divulgadas at� o momento (julho de 2009), por meio de algumas quest�es que nos auxiliam a compreend�-lo.

1) Qual � o modelo de provis�o habitacional que o pacote favorece?
97% do subs�dio p�blico disponibilizado pelo pacote habitacional, com recursos da Uni�o e do FGTS, s�o destinados � oferta e produ��o direta por construtoras privadas, e apenas 3% a entidades sem fins lucrativos, cooperativas e movimentos sociais, para produ��o de habita��o urbana e rural por autogest�o. O pacote n�o contempla a promo��o estatal (projetos e licita��es comandados por �rg�os p�blicos), que deve seguir pleiteando recursos atrav�s das linhas existentes, com fundos menores, muito mais concorridos, e restri��es de modalidades de acesso e de n�vel de endividamento.

Esse perfil de investimento j� indica qual o modelo claramente dominante e a aposta na iniciativa privada como agente motora do processo. A justificativa � a dificuldade do poder p�blico (sobretudo municipal) na aplica��o de recursos induzindo o Governo federal a optar por uma produ��o diretamente de mercado. Desse modo, ao inv�s de atuar para reverter o quadro de entraves � gest�o p�blica, fortalecendo-a, assume a premissa de que a efici�ncia est� mesmo do lado das empresas privadas.

A produ��o por construtoras, para a faixa de mais baixa renda, entre 0 e 3 sal�rios m�nimos por fam�lia (at� 1.394 reais), � por oferta privada ao poder p�blico, com valores entre 41 e 52 mil reais por unidade, dependendo do tipo de munic�pio e da modalidade de provis�o (casas ou apartamentos). Uma produ��o "por oferta" significa que a construtora define o terreno e o projeto, aprova junto aos �rg�os competentes e vende integralmente o que produzir para a Caixa Econ�mica Federal, sem gastos de incorpora��o imobili�ria e comercializa��o, sem risco de inadimpl�ncia dos compradores ou vac�ncia das unidades. O acesso �s unidades � definido a partir de listas cadastradas pelas prefeituras. Nas faixas imediatamente superiores, de 3 a 10 sal�rios por fam�lia, ou de "mercado popular", s�o previstas 600 mil unidades. Nesse caso a comercializa��o � feita diretamente pelas empresas e o interessado vai diretamente aos estandes de vendas ou aos cada vez mais concorridos "feir�es da casa pr�pria" patrocinados pela Caixa.

2) O pacote ir� mesmo beneficiar as fam�lias que mais precisam?
A hist�ria do subs�dio habitacional no Brasil � conhecida pela constante captura da subven��o pelas classes m�dias e agentes privados, ao inv�s de atender, na escala necess�ria, os trabalhadores que mais precisam. Embora essa tend�ncia deva novamente prevalecer, h� que se considerar o interesse pol�tico e eleitoral do Governo em atingir a base da pir�mide.

De um lado, o Governo quer que o subs�dio favore�a o deslocamento do mercado imobili�rio para faixas de baixa renda, onde obt�m maiores dividendos pol�ticos, enquanto o mercado quer aproveitar o pacote para subsidiar a produ��o para classe m�dia e m�dia-baixa, onde obt�m maiores ganhos econ�micos. Em ambos os casos, o mercado depende do Governo para expandir a oferta e n�o do sistema privado de cr�dito, como nos pa�ses centrais. Ou seja, � um mercado que n�o � plenamente capitalista e acaba alimentado pelos fundos p�blicos. De outro lado, o Governo depende do mercado para implementar uma pol�tica social, pois o sucateamento dos �rg�os p�blicos, das secretarias de habita��o e das Cohabs, al�m de quest�es ideol�gicas, impedem uma a��o dirigida predominantemente pelo Estado.

O perfil de atendimento previsto pelo pacote revela, por�m, o enorme poder do setor imobili�rio em dirigir os recursos para a faixa que mais lhe interessa. O d�ficit habitacional urbano de fam�lias entre 3 e 10 sal�rios m�nimos corresponde a apenas 15,2% do total, mas receber� 60% das unidades e 53% do subs�dio p�blico. Essa faixa poder� ser atendida em 70% do seu d�ficit, satisfazendo o mercado imobili�rio, que a considera mais lucrativa. Enquanto isso, 82,5% do d�ficit habitacional urbano concentra-se abaixo dos 3 sal�rios m�nimos, mas receber� apenas 35% das unidades do pacote, o que corresponde a 8% do total do d�ficit para esta faixa. No caso do d�ficit rural, a porcentagem � p�fia, 3% do total. Tais dados evidenciam que o atendimento aos que mais necessitam se restringir�, sobretudo, ao marketing e � mobiliza��o do imagin�rio popular.

3) Como o pacote mobiliza a ideologia da "casa pr�pria"?
O pacote habitacional e sua imensa opera��o de marketing retomam a "ideologia da casa pr�pria" que foi estrategicamente difundida no Brasil durante o regime militar, como compensa��o em rela��o � perda de direitos pol�ticos e ao arrocho salarial. A promessa de casa pr�pria, como marco da chamada "integra��o" social, j� se viu, pode ser utilizada como substitutiva da emerg�ncia hist�rica do trabalhador como sujeito que controla a mudan�a social (seu sentido e alcance). Seja por coer��o, coopta��o ou consentimento, a promessa da casa pr�pria pode promover um contexto de apaziguamento das lutas sociais e de conformismo em rela��o �s estruturas do sistema.

Evidentemente que n�o se trata apenas de um fen�meno ideol�gico. A casa pr�pria � percebida e vivida pelas camadas populares como basti�o da sobreviv�ncia familiar, ainda mais em tempos de crise e de instabilidade crescente no mundo do trabalho. Ela cumpre um papel de amortecimento diante da incompletude dos sistemas de prote��o social e da aus�ncia de uma industrializa��o com pleno emprego. Para os pol�ticos, esta opera��o de marketing se faz necess�ria para amplificar os dividendos eleitorais, pois grande parte do pacote ocorre no plano do imagin�rio, dada a disparidade entre a promessa e o atendimento previsto. E, para o capital imobili�rio, ela tamb�m � um excelente neg�cio.

4) O pacote favorece a desmercantiliza��o da habita��o, enquanto pol�tica de bem-estar social?
O volume de recursos p�blicos ou do FGTS destinados a subsidiar a opera��o d� a entender que se trata de uma imensa opera��o de distribui��o de renda e de "sal�rio indireto". A taxa de subs�dio � alta para a faixa de 0 a 3 sal�rios, que deve pagar 10% de seu rendimento ou o m�nimo de R$ 50 por m�s, com juros zero, por um per�odo de 10 anos. Mesmo que o desenho da transfer�ncia de renda seja positivo, � preciso compreender quais as intermedia��es sobre o recurso e seu resultado qualitativo, pois n�o se trata de uma transfer�ncia direta, como no caso do cart�o Bolsa-Fam�lia. Enquanto o trabalhador recebe uma casa com apenas 32 m2 de �rea �til (modelo proposto pela Caixa), provavelmente nas periferias extremas, a empreiteira pode receber por essa casa-mercadoria at� R$ 48 mil, ou R$ 1,4 mil por m2.

Tal como � desenhado pelo pacote, o subs�dio, neste caso, tem a fam�lia sem-teto como "�libi social" para que o Estado favore�a, na parti��o da riqueza social, uma fra��o do capital, a do circuito imobili�rio (construtoras, incorporadoras e propriet�rios de terra). Na verdade, o subs�dio est� sendo dirigido ao setor imobili�rio tendo como justificativa a "chancela social" da habita��o popular.

5) O pacote colabora para a qualifica��o arquitet�nica e a sustentabilidade ambiental dos projetos de habita��o popular?
Mesmo n�o superando a condi��o da forma-mercadoria, o pacote poderia pretender qualificar minimamente os projetos de habita��o popular, inclusive obtendo os dividendos eleitorais de casas mais funcionais, bonitas e sustent�veis. Para tanto deveria mobilizar agremia��es profissionais e universidades, avaliar refer�ncias internacionais e nacionais, favorecer crit�rios de sustentabilidade ambiental etc. Do ponto de vista do processo produtivo, poderia favorecer iniciativas s�rias de pr�-fabrica��o, j� aproveitando o conhecimento acumulado, por exemplo, pelas f�bricas p�blicas de edifica��es (como as coordenadas por Jo�o Figueiras Lima).

Mas n�o h� preocupa��o com a qualidade do produto e seu impacto ambiental, a n�o ser a que � posta pelo pr�prio capital da constru��o e suas p�fias certifica��es de qualidade, que garantem na verdade sua viabilidade como mercadoria, ou seja, a ratifica��o da preval�ncia do valor de troca sobre o valor de uso. As condi��es materiais e simb�licas de conjuntos habitacionais desse tipo, como se sabe, promovem a segrega��o dos trabalhadores e a falta de qualidades m�nimas de vida urbana e servi�os p�blicos. Quem mora ou visita conjuntos habitacionais assim reconhece neles o mesmo arqu�tipo dos pres�dios.

6) O pacote favorece a gest�o democr�tica das cidades e o fortalecimento das administra��es municipais?
Os projetos n�o s�o formulados a partir do poder p�blico ou da demanda organizada, n�o s�o licitados, n�o s�o definidos como parte da estrat�gia municipal de desenvolvimento urbano e podem inclusive contrari�-la. S�o estritamente concebidos como mercadorias, rent�veis a seus proponentes. Os munic�pios n�o t�m um papel ativo no processo a n�o ser na exig�ncia de que se cumpra a legisla��o local, quando muito. N�o s�o fortalecidas as estruturas municipais de gest�o, projetos e controle do uso do solo.

� prov�vel ainda que os munic�pios sejam pressionados a alterar a legisla��o de uso do solo, os coeficientes de aproveitamento e mesmo o per�metro urbano, para viabilizar economicamente os projetos. As companhias habitacionais e secretarias de habita��o devem estar preparadas para se tornar um balc�o de "aprova��es" e para doar terrenos � iniciativa privada.

7) O pacote favorece a reforma urbana e a fun��o social da propriedade?
Na �nsia de poder viabilizar o maior n�mero de empreendimentos, o poder local ficar� ref�m de uma forma predat�ria e fragmentada de expans�o da cidade. O "n� da terra" permanecer� intocado e seu acesso se dar� pela compra de terrenos por valores de mercado (ou ainda acima destes). O modelo de provis�o mercantil e desregulada da moradia ir� sempre procurar a maximiza��o dos ganhos por meio de opera��es especulativas.

N�o h� nada no pacote, por exemplo, que estimule a ocupa��o de im�veis constru�dos vagos (que totalizam 6 milh�es de unidades, ou 83% do d�ficit), colaborando assim para o cumprimento da fun��o social da propriedade. A exist�ncia desse imenso estoque de edifica��es vazias � mais um peso para toda a sociedade, pois s�o em sua maioria unidades habitacionais providas de infra-estrutura urbana completa, muitas delas inadimplentes em rela��o a impostos.

N�o h� d�vida que o pacote ir� estimular o crescimento do pre�o da terra, favorecendo ainda mais a especula��o imobili�ria articulada � segrega��o espacial e � captura privada de investimentos p�blicos. Assim, a pol�tica habitacional de interesse social se tornar� cada vez mais invi�vel, a menos que o Governo siga dirigindo subs�dios aos propriet�rios de terra.

8) Por que o pacote desconsidera os avan�os institucionais recentes em pol�tica urbana no Brasil?
O pacote foi elaborado pela Casa Civil e pelo Minist�rio da Fazenda, em di�logo direto com os setores imobili�rios e da constru��o, desconsiderando diversos avan�os institucionais na �rea de desenvolvimento urbano bem como a interlocu��o com o restante da sociedade civil. O Minist�rio das Cidades (mesmo entregue em 2005 ao PP) foi posto de lado na concep��o do programa, o Plano Nacional de Habita��o foi ignorado em sua quase totalidade, o Estatuto da Cidade n�o foi tomado como um elemento definidor dos investimentos, o Conselho das Cidades sequer foi consultado, o Fundo Nacional de Habita��o de Interesse Social (FNHIS), bem como seu Conselho, foram dispensados. O decreto do pacote ainda define um comit� de acompanhamento formado exclusivamente por integrantes do Governo.

9) O pacote habitacional � uma pol�tica anti-c�clica acertada?
Ele � anunciado como uma pol�tica anti-c�clica com objetivos sociais - que, em �ltima inst�ncia, o justificam e parece desobrigar seus propositores de demonstrar seu impacto nas cadeias produtivas. Mesmo que a ind�stria da constru��o tenha um efeito multiplicador positivo, no caso da habita��o popular, que se reduz praticamente � base dos produtos (cimento, tijolo, areia, madeira etc), o poder multiplicador � muito menor.

Do ponto de vista da quantidade dos empregos gerados, n�o h� d�vida de que, pela sua baixa composi��o org�nica (poucas m�quinas), a constru��o civil � uma empregadora maci�a. Mas qual a qualidade deste trabalho? O pacote n�o faz nenhuma exig�ncia em rela��o �s condi��es de trabalho nos canteiros (sabidamente prec�rias e cheias de riscos) e n�o h� medidas para fortalecer a legisla��o e �rg�os de fiscaliza��o. A negocia��o entre Governo e construtoras para definir o menor custo vi�vel por unidade dever� redundar, ainda por cima, em um aumento da explora��o dos trabalhadores.

O tempo lento dos investimentos habitacionais e a preocupa��o com a rentabilidade privada descaracterizam o pacote como pol�tica anti-c�clica keynesiana. Uma op��o teria sido a cria��o de frentes de trabalho diretamente mobilizadas pelos Governos, com gastos dissociados do rentismo imobili�rio. Al�m disso, � preciso lembrar que o Governo mant�m o super�vit prim�rio, mesmo que em menor propor��o, quando a base da pol�tica anti-c�clica � a cria��o de d�ficit p�blico.

Se considerarmos que o pacote n�o �, na verdade, a melhor pol�tica anti-c�clica, o "emergencial" e o "quantitativo" devem deixar de ser raz�es absolutas para ser condicionados por determina��es mais substantivas, de modo a que prevale�am crit�rios urbanos, sociais e ambientais mais adequados para se avaliar e implementar uma pol�tica habitacional.

10) O pacote fortalece os movimentos populares?
Os movimentos sociais urbanos e seus apoiadores lutam h� d�cadas por subs�dios massivos para a habita��o popular. A conquista do subs�dio em grande escala, como vemos, pode ser capitaneada pelo capital da constru��o ao inv�s de fortalecer as organiza��es populares. Da perspectiva dos trabalhadores, a luta por quantidades (de recursos, de unidades habitacionais, de fam�lias atendidas) n�o pode estar desvinculada das qualidades - isto �, das rela��es de produ��o, da concep��o dos projetos, das condi��es de trabalho nos canteiros, do valor de uso das edifica��es, da forma urbana resultante, enfim, das qualidades de todo o processo social envolvido.

Os recursos disponibilizados para a pol�tica gerida por entidades sem fins lucrativos, isto �, pelas organiza��es populares, correspondem a apenas 3% do total do subs�dio e � restrita � faixa de 0 a 3 sal�rios m�nimos, justamente a que menos interessa �s empresas. O recurso limitado tamb�m pode promover uma disputa entre os movimentos, que passariam a se digladiar ao inv�s de questionar a desproporcionalidade de valores em favor das empreiteiras e o modelo geral do pacote.

11) O pacote garante a isonomia entre campo e cidade no atendimento � moradia?
O pacote prev� 500 milh�es de reais para o Programa de Habita��o Rural. Os valores s�o irris�rios: menos de 2% do total de subs�dio do programa e com teto de 10,6 mil reais por unidade habitacional, o que � claramente invi�vel para uma constru��o digna. Do ponto de vista quantitativo s�o propostas 50 mil unidades habitacionais, o que corresponde a apenas 2,5% do d�ficit rural, de 1,75 milh�es de unidades. Tais recursos n�o poder�o, ainda, ser utilizados em assentamentos de reforma agr�ria, que dever�o contar, daqui em diante, exclusivamente com recursos do Incra. Na verdade, a habita��o rural, devido �s dificuldades log�sticas, dist�ncias entre lotes e limites para o ganho de escala, n�o despertou interesse das construtoras.

A precariza��o da pol�tica de habita��o rural exprime uma incoer�ncia da pol�tica habitacional com a de desenvolvimento regional no pa�s, pois favorece o �xodo rural e o crescimento das prec�rias periferias urbanas.

A maior quantidade individual de subs�dios destinados � habita��o urbana (cerca de 9 vezes maior ao subs�dio do Incra) corrobora a divis�o cada vez maior entre os padr�es de cidadania no campo e na cidade e, por fim, fragiliza a reforma agr�ria, incentiva a migra��o e a inviabilidade crescente das pr�prias cidades.

Considera��es finais
O problema da moradia � real e talvez seja um dos mais importantes no Brasil. Contudo o "Minha Casa, Minha Vida" n�o o formula a partir das caracter�sticas intr�nsecas ao problema, mas sim das necessidades impostas pelas estrat�gias de poder, dos neg�cios e das ideologias dominantes.

Ou seja, o pacote al�ou a habita��o a um "problema nacional" de primeira ordem, mas o definiu segundo crit�rios do capital, ou da fra��o do capital representada pelo circuito imobili�rio, e do poder, mais especificamente, da m�quina pol�tica eleitoral.

Programas de reforma urbana sensatos j� foram formulados no Brasil nos �ltimos 50 anos mas, a despeito dos esfor�os de movimentos populares e de t�cnicos progressistas, pouco se tornaram efetivos.

Essa impossibilidade da reforma urbana no Brasil s� pode ser entendida num contexto mais amplo, descrito por Florestan Fernandes como a "impossibilidade de um programa de reformas" em nosso pa�s.

No caso das cidades, contudo, um programa socialista nunca foi formulado no Brasil, dado o atraso, o idealismo ou o pragmatismo das discuss�es nesse campo.

� preciso, no entanto, que ele seja imaginado coletivamente pelas for�as de esquerda, sob pena de assimilarmos novas derrotas e acumularmos resigna��es, sem uma perspectiva clara do que fazer e pelo que lutar.

A vers�o integral do texto encontra-se dispon�vel no site do Correio da Cidadania.

(*) Arquiteto
(**) Urbanista